【舊文重溫】這是一篇2013年新環保法即將出臺時全國人大的記實文章，今天我們重讀此文，感慨良多！

北京城已被霧霾持續籠罩多日。在這樣的天氣下，十二屆全國人大常委會第三次會議召開，并對環境保護法修正案（草案）進行“二審”。

據悉，近年來，我國環境形勢嚴峻且壓力繼續加大 ：四分之一的國土遭遇霧霾籠罩，10% 以上的全國耕種土地遭受重金屬污染，9 成地下水遭污染……有環保領域“基本法”之稱的現行環境保護法自1979 年試行，1989 年正式頒行，其條款已經很難適應當前環境保護的需要。

“現在很多環境問題是多年粗放發展的欠債，是多年的高排放、高污染積累到一定程度的集中釋放。”全國人大常委會委員呂祖善認為，環境質量和環境污染問題成為人民群眾意見最多、最大的問題之一，所以，修改環保法責任重大。

同時，多位常委會組成人員和專家對當前嚴峻的環境污染現狀深表擔憂，他們紛紛表示，在這種背景下，我們必須制定世界上最嚴格的環保法。沒有這樣的認識，治不了本。

法律尊嚴

曾經“超前”的立法

新中國成立之后，國人對環保問題的認識更多來源于國外 ：上世紀30 年代到70 年代，美、英、日等發達國家相繼曝出了聲名狼藉的八大公害事件，環保運動開始風起云涌。

而中國在20 世紀70 年代初，環境惡化狀況也已開始初露端倪，這時的兩起環境污染事件曾引起中央高層的密切關注，一是大連海灣發生嚴重污染，5000 多畝貝類灘因工業污染荒廢。海參、貝類等珍貴海產品損失慘重。港口淤塞，堤壩腐蝕損壞。二是1972 年，河北懷來縣、北京大興縣許多民眾因食用官廳水庫的魚后出現惡心、嘔吐等癥狀。調查結果表明，水質惡化因水庫上游被工業廢水污染。“它們揭開了我國環境問題的蓋子。”

雖正值“文革”期間，但我國的環保事業卻起步較早。在周恩來總理的支持下，國務院成立了環境保護領導小組及其辦公室。1972 年，我國派代表團如期參加了聯合國在瑞典首都斯德哥爾摩舉行的第一次人類環境會議。會上，中國代表團獲得一個重大啟示，那就是世界上許多國家正在通過立法解決本國的環保問題。

一年之后的1973 年，我國召開了第一次全國環境保護會議，通過了《關于保護和改善環境的若干規定（試行）》，這是中國第一部環境保護的綜合性法規，中國的環保事業由此向前邁出了一大步。

“文革”之后，中國的法制建設百廢待興，環保立法問題正式提上日程。 1979 年9 月13 日，《中華人民共和國環境保護法（試行）》由五屆全國人大常委會第十一次會議原則通過。

至 于法律的審議過程，談不上順利，甚至可以說爭議頗多。許多人認為，改革開放剛剛起步，首要任務是脫貧致富，發展經濟，法律出臺的條件尚不成熟。但當時主持 全國人大立法工作的彭真同志卻力排眾議，主張及時出臺環保法，他為立法確定了基調——“有比沒有好”。“在當時的情況下，這樣的指導思想和理念，具有超前 性，也很有遠見。”中國人民大學法學院環境資源法研究中心主任周珂教授對本刊記者說，“在上世紀70 年代后期，當時世界各國進行綜合性環境立法的并不多，這部環保法具有一定超前性, 目的就是為了避免走西方國家‘先污染，后治理’的老路。”

“環保法是改革開放之后我國較早出臺的法律之一。”曾參與1979 年環保立法的中國社科院法學所研究員馬驤聰表示，盡管當時我國的環境污染不是很嚴重，但環保法的試行無疑提高了廣大干部群眾的環保意識。“人們對環保的概念不再局限于‘打掃衛生’和‘垃圾處理’，法律的教育和預防作用使人們認識到環境保護是關系切身利益的國家大事。”

隨著中國經濟從有計劃的商品經濟向社會主義市場經濟過渡，1979 年試行的環保法已經難以適應現實發展的需求。1982 年，全國人大常委會在確定當年立法任務時，將修訂環保法（試行）列入其中。

7 年之后，1989 年12 月26 日，環保法由七屆全國人大常委會第十一次會議審議通過。這部試行了10 年的法律也由此揭去了“試行”的標簽，正式實施。據馬驤聰回憶，“1989 年修法的時候，爭論更加多了起來。經濟部門怕法律嚴了限制經濟發展，環保部門則擔心有的東西管不住，對生態會造成嚴重破壞。”但是最終修訂的環保法還是“對環境保護作了更加全面明確的規定”:專章規定了法律責任，尤其是明確了無過錯責任，還規定了監測制度、規劃制度、標準制度等一系列重要制度。

“實際上，1989 年修訂的環保法也是針對我國經濟將要進入一個快速增長時期所做的必要的超前準備。”周珂表示，因為法律修訂后不久，上世紀90年代初，隨著鄧小平南巡講話之后，中國經濟馬上步入了快速發展期。

“大修”形勢緊迫

時間在不經意間流逝著，中國經濟增速不斷刷新著紀錄，但環境卻也在發生著變化。進入20 世紀以來，淮河流域的“癌癥村”，湘、桂、贛、粵等地頻現的“鎘大米”，籠罩在城市上空久日不散的霧霾……不斷曝光的環境污染事件開始頻繁刺激公眾的內心，不斷挑戰他們對污染容忍的臨界點。公眾關于修改環保法的呼聲越來越高。

據了解，從1995 年八屆全國人大三次會議到2012 年十一屆全國人大五次會議期間, 全國人大代表共2474 人次以及臺灣代表團、海南代表團共提出了78 件修改環保法的議案。

2010 年，環保法修改列入全國人大常委會的立法工作計劃。距1989 年正式實施24 年之后，2012 年8 月，環保法修正案草案提交十一屆全國人大常委會“一審”，并于會后全文公布，向社會公眾征求意見。僅一個月內就收到9572 位網民的11748 條意見。

與此同時，最高國家權力機關還采取多種方式有側重點地集中征求意見：法工委將草案印發各省（區、市）和中央有關部門、社會團體等單位征求意見 ；法律委、環資委和法工委聯合召開座談會，聽取全國人大代表、有關部門、環保組織和專家的意見 ；法律委和法工委還到山西和山東進行了調研，并就草案主要問題同環資委、國務院法制辦及環保部交換了意見。

對于這次修法的過程，10 多 年來，不懈提環保法修改議案的全國人大代表、湖北經濟學院院長呂忠梅感觸很深，她對記者說，法工委等部門多次邀請她參與研討工作。“去年一年，我都記不清 參加了多少次環保法修改的座談會了。”“在一審稿公開征求意見以后，各方面的意見都得到了非常充分的吸納，顯現了我國民主立法的進程。”呂忠梅說。 

充分的準備工作之后，全國人大法律委員會于今年5 月30 日 召開會議，根據各方意見對草案進行逐條審議。會議認為，在修正案草案初審和征求意見過程中，常委會組成人員和各有關方面對環境保護法的定位、基本制度及主 要內容等提出了許多修改意見和建議，根據黨的十八大對推進生態文明建設提出的新的要求和各方面的意見，有必要進一步修改完善草案。

后來，又經過了多輪的討論、修改。環保法修正案草案二審稿于2013 年6月26 日提交十二屆全國人大常委會第三次會議繼續審議。

與現行的環保法相比，修正案草案二審稿修改的條款多達四十多處，主要集中在強化政府責任，完善和增加信息共享、環評、聯合防治協調、生態補償等環保基本制度，明確環境公益訴訟，強調信息公開，加大對違法行為處罰力度等諸多方面。

作為環境領域的基礎性、綜合性法律，環保法在1979 年立法之初曾被視為具有前瞻性的典范。如今34 年過去了，我國已有相關環保法律30 多部，但環境污染事件卻屢禁不止，甚至愈演愈烈，是否需要對環保法進行一次“大修”？在這次常委會會議上，全國人大法律委建議對這一問題作進一步研究。

審議中，建議采取修訂的方式對法律進行全面修改的呼聲成為“主流”。全國人大常委會委員尹中卿表示, 按照立法法規定和立法技術慣例，修正案一般是比較小范圍的修改，不涉及章的變動，也不涉及過多條款增減和順序變動。現在環保法的修改已經很大，不是小修小補，而是大修。因此，從立法技術上，尹中卿更傾向于采取法律修訂案的方式。

“我比較贊同采用修訂的方式對這部法律進行全面的修改。”全國人大常委會委員杜黎明認為，“二審”稿與之前相比有較大的進步，但環保法是環境保護方面的“母法”，一方面宜宏觀不宜太微觀 ；另一方面有一些應該具體的條文又顯得比較空泛，缺乏操作性，因此還有繼續修改的空間。

呂忠梅則強調，環保法實施這么多年來，可操作性和實效性受到社會廣泛質疑，大家認為它沒有力度，缺乏執行力，所以，這部法律要承載起最嚴格的制度保障的任務，就必須要進行全面修訂。 

環保與經濟發展的博弈與協調

無論是立法之初，還是兩次修改，發展經濟與保護環境總存在著一種微妙的關系，協調二者之間的相互關系，也成為長期以來貫穿我國環境立法工作的基本主題。

自從1989 年 環保法正式頒布實施以來，有關修法的工作走走停停，一直處在不斷的爭議當中。“這部法律的修改難度相當大。”周珂說，改革開放以來，我國的中心任務是發展 經濟，但從世界各國環境保護的修法情況看，最明顯的特征是每修一次法，在環境保護上就嚴格一步，一定程度上意味著對經濟發展的限制要勒緊一扣。“因此，當 環保法修改與中國經濟增長的大趨勢不相符時，修改的難度可想而知。”

政府是國家政策最直接的實施者。因此不難看出，為什么盤點近年來曝出的諸多環境污染大案，追根溯源，總存在著當地政府為了經濟增長速度，盲目拉項目，搞投資，而置污染于不顧這一重要原因。“GDP 增速是一個政績，再加上現在不少地方項目增加多少、投資增加多少是有考核的，這個指揮棒是非常靈的。所以，項目投資效果怎么樣，投入產出效果怎么樣，環境污染怎么樣都是次要的。”呂祖善認為，在“唯GDP”論的指導思想下，部門和地方政府首要考慮的一定是如何發展經濟，對于環保，很難做到嚴格執法。

中國環境科學學會副理事長、環保部原總工程師楊朝飛對本刊記者說，即使在中國環境問題已十分嚴峻的當前，一些政府官員、企業家、專家仍然認為，“先污染后治理”是一條不可超越的路徑，堅持不能為了環境保護而影響前進的步伐，要把經濟搞上去就要先污染、后治理。

但是放任污染所造成的歷史欠賬遠遠高于一時的經濟利益，慘痛的教訓令人警醒 ：2008 年的云南“陽宗海砷污染事件”曾轟動全國。一份材料顯示，污染企業從2005 年到2008 年6 月上繳利稅1160 萬元，但按照云南省治理陽宗海的規劃，“十二五”期間云南省要拿出11 億元治理該事件造成的污染。有專家認為11 億元也遠遠不夠，真正治理達標大概需40 億元到70 億元。“這樣的事例現在非常多。‘先污染后治理’這種錯誤認識使我們付出了巨大的資源環境代價。”楊朝飛強調道，現在到了應該認真反思的時候了。

2012 年，黨的十八大報告首次單篇論述生態文明，首次把“美麗中國”作為未來生態文明建設的宏偉目標，把生態文明建設擺在總體布局的高度來論述。同時提出了必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念。

與 之相對應，環保法修正案草案二審稿也在促進經濟與環境協調發展的法律保護方面作出新的規定，在第一條中增加規定“推進生態文明建設，促進經濟社會可持續發 展”；提出“保護環境是國家的基本國策”，并明確環境保護堅持保護優先、預防為主等原則。常委會組成人員普遍認為，這些規定以法律的形式明確了環境保護與 經濟發展的協調關系，無疑是立法的進步。它釋放出了國家正視環境污染的信號和大力治理的決心，是環境治理觀念的改善和進步。

杜黎明委員     尹中卿委員       任茂東委員        呂忠梅代表 

全國人大常委會副委員長沈躍躍表示，這樣的定位和明確基本原則，將對下一步推動環境問題的治理和環境保護產生積極的作用。“中國目前環境保護領域里的突出問題，并不僅僅是環境保護自身的問題，最根本的是我們如何從單純的經濟GDP 轉向綠色GDP 和民生GDP。”呂忠梅認為，解決中國現在的環保問題，需要有一部更加嚴格并且更能體現百姓期待，真正能夠倒逼經濟增長方式轉變的環保法。

重在維護公民環境權益

法律的生命在于實施。在環保法與中國經濟相伴成長的這些年里，公眾們在面對環境權利遭受侵害時，維權的訴求也越來越強烈。發生于2006 年的甘肅徽縣血鉛超標事件就是眾多鮮活案例中的一個。

2006 年3 月—8 月，甘肅徽縣水陽鄉新寺村、牟壩村、劉溝村共查出368人血鉛超標。事件發生之后，污染源頭單位徽縣有色金屬冶煉有限責任公司董事長移送司法機關處理 ；其他相關政府負責人也受到相應的處理。但受害村民的賠償問題卻始終沒有著落，他們也為此走上了多年的維權之路。

其實，因環境惡化而引發的公眾對環境權利保護的訴求并非只發生在中國。早在20 世紀六七十年代，美國、日本等發達國家進入經濟高速發展之時，伴隨而來的環境公害泛濫曾引發公眾反對環境污染運動的不斷高漲。在這樣的背景下，這些國家紛紛在法律中明確了對公眾環境權的保護。

我 國環境立法基本上與工業化時代同步，但為何會重蹈覆轍？在全國人大常委會委員任茂東看來，當時在計劃經濟模式下建立的環保制度規定帶有濃厚的行政隸屬色 彩，已不適應當前市場經濟的發展，靠行政罰款來解決環境污染的問題，顯得蒼白無力。另外，環境污染案件發生后，民事救濟渠道不通。按現行的法律，老百姓難 以獲得民事救濟，是造成環保類群體性事件頻發的重要原因。

不 僅如此，多年的實踐也表明，以政府管制內容為主導構建起的環保法，在打擊環境違法上已顯出力不從心。有專家指出，在人力資源、信息收集、執法成本等問題的 制約下，政府管制也會失靈。“因為政府永遠不可能擁有足夠的執法資源在全國范圍內監測每一個污染源，而居住在污染源附近的公民常常是違法排污行為最經濟、 最有效的監控者。”

因 此，在環境保護中強調公民的權利，而非僅憑政府管理，成為這次環保法修改過程中立法者和民眾們的共識。草案二審稿對環境信息公開和公眾參與作出專章規定， 明確公眾的知情權、參與權和監督權，賦予公民享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利，同時規定“因污染環境造成損害的，依法承擔侵權責任”，并確立 環境公益訴訟制度，為公眾提起環境公益訴訟、開展環境維權提供了法律依據。

對 公眾的環保權益給予法律保障不僅贏得了常委會組成人員的肯定，也是許多專家學者們的期盼。“十七大以來，我國就已經認識到為經濟發展付出了過大的環境和資 源代價。”楊朝飛表示，現在面臨的問題是，那些環境污染事件的受害者承受沉重環境代價的人群，往往是農民等社會弱勢群體，他們沒有享受到太多的發展成果， 卻承擔了最大的環境代價，這是非常不公平的。

“因此，把環保污染損害賠償的問題解決好了，才能保障公眾的環保權益，才能保證社會公眾共享發展成果，才能實現最基本的公平正義。” （本刊記者 / 張維煒）